地下管廊建設(shè)推PPP 八大管線結(jié)束分割自治時(shí)代
隨著地下管廊建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，城市“看海”、“蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”等現(xiàn)象或成為歷史。
繼7月底國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)之后，8月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)正式公開，這份3000余字的《意見》或?qū)?dòng)萬(wàn)億級(jí)投資的地下綜合管廊建設(shè)推向高潮，同時(shí)有望結(jié)束各大管線公司分割自治的局面。
北京國(guó)興合眾合咨詢事務(wù)所執(zhí)行合伙人李尚靜接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，管線公司背后存在著利益博弈，現(xiàn)在城市管廊建設(shè)一方面在行政上強(qiáng)制企業(yè)入廊，另一方面在商業(yè)上邀請(qǐng)入廊單位分?jǐn)偦虺鲑Y建設(shè)管廊，以此來(lái)平衡利益格局。
每年拉動(dòng)萬(wàn)億投資
今年入汛以來(lái)，我國(guó)多地遭暴雨頻襲，“逢雨看海”已成為大多數(shù)城市的通病。由于我國(guó)地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于地面城市建設(shè)，“城市內(nèi)澇”、“馬路拉鏈”、“蜘蛛網(wǎng)”等問題屢見不鮮，這些都與管廊建設(shè)有關(guān)。
目前，城市的管線主要涵蓋供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)八大類管線，而地下綜合管廊則是要將這些分散在地上地下的管線全部融入到地下綜合管廊中，形成一條各類管線的地下“高速公路”。
推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，除了解決城市內(nèi)澇、反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集等問題外，在經(jīng)濟(jì)下行壓力不減的情況下，還有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者說(shuō)：“地下管廊建設(shè)是個(gè)很有潛力的投資機(jī)會(huì)，這不僅是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，也是城市發(fā)展的需要。”
今年4月， 住建部部長(zhǎng)陳政高在全國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上稱，以每年建設(shè)8000公里管廊和每公里管廊造價(jià)1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動(dòng)1萬(wàn)億元的投資。
地下綜合管廊市場(chǎng)空間巨大，而且經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較大，橫琴新區(qū)地下管廊經(jīng)常被拿來(lái)作為一個(gè)典型案例。
2009年8月14日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴新區(qū)開發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入只有約4000萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，地方?jīng)Q定開展投資約20億元的綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)。最終，橫琴新區(qū)不僅消除了“拉鏈路”、“蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，同時(shí)也為城市地下空間開發(fā)利用提供了基礎(chǔ)，提升了土地價(jià)值，也節(jié)約了土地資源。
橫琴新區(qū)管委會(huì)公共建設(shè)局負(fù)責(zé)人劉勇介紹：“總投資近22億元、全長(zhǎng)33.4公里的珠海橫琴綜合管廊建成了，而今橫琴因建設(shè)地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益就超過(guò)80億元。”
現(xiàn)有利益格局或打破
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次《意見》最大的亮點(diǎn)在于明確入廊要求：“城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。”
目前，地下管廊分為廊體和管線兩部分，而管線部分則主要掌握在各大管線公司手里。由于體制分割，不同的管線牽扯到的利益主體不同，這也是導(dǎo)致城市建設(shè)中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。李尚靜說(shuō)，原有的管線采用直埋方式，管線單位都有自己的施工部門和養(yǎng)護(hù)部門，在單次工程投入上要比地下管廊一次性分?jǐn)傄俸芏唷?/font>
金永祥認(rèn)為：“管線公司是既得利益者，入不入管廊是企業(yè)自己的事，這次《意見》等于打破了這種既得利益的格局，強(qiáng)調(diào)必須入管廊，因?yàn)槟悴蝗肜饶愕墓芫€就沒處安放。”
《意見》還明確提到三不原則：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。”這也將進(jìn)一步堵住管線公司自行鋪線，明確了建設(shè)需要“通盤考慮”，不能“各自為政”。
PPP成管廊建設(shè)主導(dǎo)
打破當(dāng)前的管廊建設(shè)模式，不僅需要協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，而且還涉及資金的問題。
在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，要在城市地下綜合管廊建設(shè)中開展政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，要關(guān)注這一模式的回報(bào)率。“這么大的城市總量，不可能完全依靠財(cái)政進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要采取綜合的商業(yè)運(yùn)作方式。”李克強(qiáng)說(shuō)。
可見，PPP將是地下綜合管廊建設(shè)主要推廣模式，也是主流投融資渠道之一。
此次《意見》中也提出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理”，同時(shí)鼓勵(lì)入廊管線單位優(yōu)先共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單位。
金永祥認(rèn)為，《意見》已經(jīng)給出了解決方案，“要用PPP建設(shè)管廊，必須要對(duì)現(xiàn)有制度框架形成突破，對(duì)于管廊建設(shè)實(shí)施PPP模式需要體制和機(jī)制的建設(shè)。”
今年4月，財(cái)政部公示2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單，并為首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專項(xiàng)資金補(bǔ)助，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的給予一定的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。其中蘇州建成的地下綜合管廊成為我國(guó)的模板。
濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)張燎認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)綜合性的管廊用PPP模式建設(shè)存在很多困難，可能還需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的摸索，“我個(gè)人建議先試點(diǎn)，暫緩大面積推開。”
這次《意見》同時(shí)明確完善融資支持。“鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。”
北京政企合盈經(jīng)濟(jì)咨詢中心執(zhí)行合伙人李剛向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，目前PPP項(xiàng)目中還沒有看到商業(yè)銀行在融資和長(zhǎng)期貸款融資方面出臺(tái)更多的政策。雖然個(gè)案貸款有改進(jìn)，但不具有普遍意義。目前項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)時(shí)還需要征詢銀行意見，銀行分支機(jī)構(gòu)一般都需要一事一議地請(qǐng)示匯報(bào)，效率不高。
張燎說(shuō)，PPP融資難主要是融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)難，“主要是以商業(yè)銀行為主的信貸機(jī)構(gòu)不熟悉結(jié)構(gòu)化項(xiàng)目融資，銀行只熟悉和信賴實(shí)物抵押的擔(dān)保方式。”
除了銀行融資，這次管廊計(jì)劃同時(shí)將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長(zhǎng)期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。
